Τις έκτακτες πρόνοιες του άρθρου 78.3 της Ευρωπαϊκής Συνθήκης για τη μετανάστευση επικαλείται η Ελλάδα, αναγνωρίζοντας την υπερσυγκέντρωση προσφύγων στα ελληνικά σύνορα ως “ασύμμετρη απειλή στην εθνική Ασφάλεια” όπως ανακοίνωσε ο πρωθυπουργός της χώρας, Κυριάκος Μητσοτάκης, μετά τη συνεδρίαση του ΚΥΣΕΑ.
Τι αφορά, όμως, το ευρωπαϊκό πρόγραμμα δράσης για τη μετανάστευση; Ποιές είναι οι πρόνοιες, ποιά η νομική βάση και πως μπορεί η Ευρώπη να στηρίξει μια χώρα που τα επικαλείται; Ποιά είναι η διαδικασία;
Πρόκειται για μια σύνθετη διαδικασία, η οποία απαιτεί αίτημα της χώρας, έγκριση της Κομισιόν και συνεπακολούθως διαβούλευση με το Ευρωκοινοβούλιο. Η Ελλάδα και η Ιταλία ήταν εξ αρχής οι χώρες για τις οποίες συντάχθηκε το άρθρο αυτό, λόγω της κρίσης του 2015, ενώ οι συνθήκες που δημιουργούνται τώρα προσομοιάζουν σε αυτές του 2015. Ωστόσο, ακόμα είναι νωρίς και ο δρόμος για την ενεργοποίηση του συγκεκριμένου άρθρου μακρύς.
Τι αφορά το ευρωπαϊκό πρόγραμμα δράσης για τη μετανάστευση;
Η μετανάστευση είναι μία από τις δέκα πολιτικές προτεραιότητες αυτής της Επιτροπής. Το ευρωπαϊκό πρόγραμμα δράσης για τη μετανάστευση, το οποίο εγκρίθηκε στις 13 Μαΐου 2015, μετουσιώνει τις πολιτικές κατευθυντήριες γραμμές του Προέδρου Γιούνκερ σε συγκεκριμένες πρωτοβουλίες που αποσκοπούν στην καλύτερη διαχείριση όλων των πτυχών της μετανάστευσης. Στο πρώτο τμήμα του προγράμματος δράσης καθορίζονται άμεσα μέτρα για την αποφυγή ανθρώπινων τραγωδιών και την αντιμετώπιση επειγουσών καταστάσεων. Στο δεύτερο τμήμα του προγράμματος δράσης καθορίζεται μια νέα στρατηγική προσέγγιση για την καλύτερη διαχείριση της μετανάστευσης μεσοπρόθεσμα και μακροπρόθεσμα.
Τι περιλαμβάνει η πρώτη δέσμη μέτρων εφαρμογής;
Στο ευρωπαϊκό πρόγραμμα δράσης για τη μετανάστευση, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δεσμεύτηκε να λάβει, έως τα τέλη Μαΐου, συγκεκριμένα μέτρα προκειμένου να ανταποκριθεί στη σημερινή επείγουσα κατάσταση. Η πρώτη δέσμη μέτρων εφαρμογής ανταποκρίνεται σε αυτή τη δέσμευση και περιλαμβάνει: πρόταση απόφασης του Συμβουλίου για την ενεργοποίηση της επείγουσας μετεγκατάστασης, από την Ιταλία και την Ελλάδα, 40.000 ατόμων που έχουν σαφώς διεθνούς προστασίας με βάση το άρθρο 78 παράγραφος 3 της Συνθήκης για τη Λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ)· σύσταση για ένα σύστημα επανεγκατάστασης σε επίπεδο ΕΕ το οποίο θα προσφέρει 20.000 θέσεις σε άτομα που χρήζουν σαφώς διεθνούς προστασίας εκτός ΕΕ· σχέδιο δράσης για την καταπολέμηση των λαθροδιακινητών μεταναστών· κατευθυντήριες γραμμές των υπηρεσιών της Επιτροπής για τη διευκόλυνση της συστηματικής λήψης δακτυλικών αποτυπωμάτων των νεοεισερχόμενων μεταναστών, με πλήρη σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων, και μια δημόσια διαβούλευση για το μέλλον της οδηγίας για την μπλε κάρτα. Η δέσμη περιλαμβάνει επίσης ενημερωτικό σημείωμα σχετικά με την τρέχουσα κατάσταση της επιχείρησης «Τρίτων» που συντονίζει ο Frontex.
1. Πρόταση προσωρινών μέτρων επείγουσας μετεγκατάστασης
Τι προβλέπει το άρθρο 78, παράγραφος 3 της Συνθήκης;
Το άρθρο 78 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ προβλέπει ειδική νομική βάση για την αντιμετώπιση καταστάσεων έκτακτης ανάγκης στα εξωτερικά σύνορα. Ορίζει ότι «Εφόσον ένα ή περισσότερα κράτη μέλη αντιμετωπίζουν επείγουσα κατάσταση, λόγω αιφνίδιας εισροής υπηκόων τρίτων χωρών, το Συμβούλιο μπορεί να εκδίδει, μετά από πρόταση της Επιτροπής, προσωρινά μέτρα υπέρ του εν λόγω κράτους μέλους ή των εν λόγω κρατών μελών. Το Συμβούλιο αποφασίζει μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.»
Έχει γίνει ποτέ στο παρελθόν χρήση του άρθρου 78 παράγραφος 3;
Δεν έχει γίνει ποτέ στο παρελθόν χρήση του άρθρου 78 παράγραφος 3. Μέχρι σήμερα, τα κράτη μέλη που αντιμετωπίζουν έντονες πιέσεις λαμβάνουν χρηματοδοτική βοήθεια (βοήθεια έκτακτης ανάγκης στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Ταμείου Προσφύγων μέχρι το 2014, και του Ταμείου Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης από το 2014) και επιχειρησιακή υποστήριξη (Ευρωπαϊκή Υπηρεσία Υποστήριξης για το Άσυλο – EASO).
Ποια είναι τα κριτήρια για την εφαρμογή του άρθρο 78, παράγραφος 3;
Τα κριτήρια για την εφαρμογή του άρθρου 78 παράγραφος 3 ορίζονται στη Συνθήκη: ένα ή περισσότερα κράτη μέλη πρέπει να αντιμετωπίζουν επείγουσα κατάσταση, λόγω αιφνίδιας εισροής υπηκόων τρίτων χωρών. Είναι σαφές από τη διατύπωση αυτής της διάταξης ότι πρόκειται για μηχανισμό ο οποίος ενεργοποιείται σε εξαιρετικές περιστάσεις, όταν, με βάση σαφείς ενδείξεις, ιδίως στατιστικά στοιχεία, το καθεστώς ασύλου ενός κράτους μέλους μπορεί να κινδυνεύει από μια σταθερά υψηλή εισροή μεταναστών στην επικράτειά του, και ιδίως μεταναστών που έχουν σαφή ανάγκη διεθνούς προστασίας. Ένα υψηλό κατώτατο όριο όσον αφορά τον επείγοντα χαρακτήρα και τη σοβαρότητα του προβλήματος είναι, ως εκ τούτου, απαραίτητη προϋπόθεση.
Για ποιο κράτος μέλος θα γίνει χρήση αυτού το άρθρου;
Υπό τις παρούσες συνθήκες, η Επιτροπή θεωρεί ότι δύο κράτη μέλη, η Ιταλία και η Ελλάδα, φαίνεται να πληρούν τα κριτήρια για την εφαρμογή του άρθρου, καθώς αντιμετωπίζουν εξαιρετικά υψηλές μεταναστευτικές ροές. Το 2014, σημειώθηκαν στην Ιταλία κατά 277% περισσότερες παράνομες συνοριακές διελεύσεις σε σχέση με το 2013, οι οποίες αντιστοιχούσαν στο 60% των συνολικών παράνομων συνοριακών διελεύσεων στην ΕΕ. Σταθερή αύξηση παρατηρήθηκε επίσης στην Ελλάδα, όπου το 2014 οι παράνομες συνοριακές διελεύσεις αυξήθηκαν κατά 153% σε σχέση με αυτές του 2013, και αντιστοιχούσαν στο 19% των συνολικών παράνομων διελεύσεων στην ΕΕ. Και στις δύο περιπτώσεις, η τάση αυτή προβλέπεται να συνεχιστεί, καθώς άνευ προηγουμένου κύματα μεταναστών εξακολουθούν να φθάνουν στις ακτές αυτών των χωρών.
Μια άλλη σημαντική μεταναστευτική οδός το 2014 ήταν η οδός των Δυτικών Βαλκανίων. Ωστόσο, με τους Κοσοβάρους να αντιπροσωπεύουν το 51% των αφίξεων κατά μήκος αυτής της οδού, η πλειονότητα των αφίξεων δεν χρειάζεται, σε γενικές γραμμές, διεθνή προστασία.
Η σημερινή μεταναστευτική κατάσταση στην Ιταλία και την Ελλάδα είναι συνεπώς μοναδική. Ωστόσο, η Επιτροπή είναι πρόθυμη να ενεργοποιήσει στο μέλλον παρεμφερείς μηχανισμούς σε κράτη μέλη που ενδεχομένως βρεθούν αντιμέτωπα με μια κατάσταση έκτακτης ανάγκης. Η Επιτροπή θα συνεχίσει ιδίως να παρακολουθεί την κατάσταση στη Μάλτα η οποία, έχοντας παρόμοια γεωγραφική θέση με αυτή της Ιταλίας και της Ελλάδας, έχει ήδη βρεθεί αντιμέτωπη με παρεμφερείς καταστάσεις στο παρελθόν.
Γιατί η Μάλτα δεν περιλαμβάνεται στους δικαιούχους του μηχανισμού;
Η Μάλτα, λόγω της παρόμοιας γεωγραφικής θέσης της με αυτή της Ιταλίας και της Ελλάδας και του γεγονότος ότι βρέθηκε σαφώς αντιμέτωπη με καταστάσεις έκτακτης ανάγκης στο παρελθόν, θα μπορούσε να είναι επιλέξιμη για τον μηχανισμό μετεγκατάστασης.
Ωστόσο, η σημερινή κατάσταση στη Μάλτα – με έναν σχετικά μικρό αριθμό μεταναστών να φθάνουν στη χώρα κατά την τελευταία διετία – δεν συγκρίνεται με την κατάσταση στην Ιταλία και την Ελλάδα και, συνεπώς, η Μάλτα δεν συμπεριλήφθηκε στους δικαιούχους του εν λόγω μηχανισμού.
Η Επιτροπή θα συνεχίσει να παρακολουθεί στενά την κατάσταση στη Μάλτα και είναι πρόθυμη να ενεργοποιήσει παρόμοιο μηχανισμό μετεγκατάστασης σε περίπτωση που παρουσιαστεί επείγουσα κατάσταση σε αυτή τη χώρα.
Η Επιτροπή θα αναστείλει την εφαρμογή του μηχανισμού που προβλέπεται για την Ιταλία και την Ελλάδα, στις χώρες που αντιμετωπίζουν οι ίδιες επείγουσες καταστάσεις, που σημαίνει ότι η Μάλτα δεν θα είναι υποχρεωμένη να δεχτεί άτομα από αυτές τις δύο χώρες, εάν η ίδια αντιμετωπίζει αιφνίδια εισροή υπηκόων τρίτων χωρών.
Πόσοι αιτούντες άσυλο προτείνει η Επιτροπή να μετεγκατασταθούν από την Ιταλία και την Ελλάδα;
Η Επιτροπή προτείνει τη μετεγκατάσταση συνολικά 40.000 αιτούντων που έχουν σαφώς ανάγκη διεθνούς προστασίας. Ο αριθμός αυτός αντιστοιχεί σχεδόν στο 40% του συνολικού αριθμού αιτούντων άσυλο που έχουν σαφώς ανάγκη διεθνούς προστασίας και εισήλθαν στις δύο αυτές χώρες παράτυπα το 2014. Η κατανομή του συνολικού αριθμού των 40.000 μεταξύ των δύο χωρών, 24.000 από την Ιταλία και 16.000 από την Ελλάδα αντίστοιχα, βασίζεται στα αντίστοιχα μερίδιά τους στον συνολικό αριθμό παράνομων συνοριακών διελεύσεων ατόμων με σαφή ανάγκη διεθνούς προστασίας κατά το προηγούμενο έτος.
Ποια θα είναι η διάρκεια ισχύος των μέτρων;
Η διάρκεια ισχύος αυτών των προσωρινών μέτρων θα είναι 24 μήνες μετά την έγκρισή τους από το Συμβούλιο (βάσει του άρθρου 78 παράγραφος 3 το Συμβούλιο ζητεί τη γνώμη του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου πριν από την έγκριση των μέτρων).
Ποιες υπηκοότητες θα μπορούσαν να υπαχθούν στο σύστημα επείγουσας μετεγκατάστασης και γιατί;
Το σύστημα μετεγκατάστασης προορίζεται μόνο για άτομα που έχουν «σαφή ανάγκη διεθνούς προστασίας».
Επιλέξιμοι για μετεγκατάσταση είναι συνεπώς οι αιτούντες με υπηκοότητα που έχει μέσο ποσοστό αναγνώρισης σε επίπεδο ΕΕ για διεθνή προστασία ίσο ή ανώτερο του 75%, σύμφωνα με τα τελευταία διαθέσιμα στοιχεία της Eurostat.
Σύμφωνα με στοιχεία της Eurostat, για το 2014, δύο υπηκοότητες είχαν ένα τέτοιο υψηλό ποσοστό αναγνώρισης σε όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ: οι Σύροι και οι Ερυθραίοι.
Γιατί επέλεξε η Επιτροπή ως ποσοστό αναγνώρισης το 75%;
Ο καθορισμός του 75% ως κατώτατου ποσοστού αναγνώρισης έχει δύο στόχους: 1) να διασφαλίσει, στον μέγιστο δυνατό βαθμό, ότι όλοι οι αιτούντες που χρήζουν σαφώς προστασίας μπορούν να απολαμβάνουν τα δικαιώματα προστασίας τους το συντομότερο δυνατόν και 2) να αποτρέψει τη μετεγκατάσταση των αιτούντων που πιθανώς καταχρώνται τις διαδικασίες ασύλου για να παρατείνουν αδικαιολόγητα την παραμονή τους στην ΕΕ.
Ποιες χώρες συμμετέχουν στο σύστημα επείγουσας μετεγκατάστασης;
Η πρόταση αφορά κατ΄αρχήν όλα τα κράτη μέλη της ΕΕ.
Καθώς η Ιταλία και η Ελλάδα είναι τα δικαιούχα κράτη μέλη, δεν συμπεριλαμβάνονται στην κλείδα κατανομής.
Το Ηνωμένο Βασίλειο και η Ιρλανδία έχουν, βάσει των Συνθηκών, δικαίωμα προαιρετικής συμμετοχής, δηλαδή συμμετέχουν μόνο εάν το επιθυμούν. Η Δανία έχει, βάσει της Συνθήκης, δικαίωμα αυτοεξαίρεσης και, συνεπώς, δεν συμμετέχει.
Τα συνδεδεμένα κράτη δεν έχουν υποχρέωση να συμμετέχουν στο σύστημα επείγουσας μετεγκατάστασης, αλλά μπορούν να αποφασίσουν οικειοθελώς να συμμετάσχουν.
Πώς έχει υπολογιστεί η κλείδα κατανομής μεταξύ κρατών μελών;
Τα κριτήρια λαμβάνουν υπόψη την ικανότητα των κρατών μελών να απορροφήσουν και να εντάξουν πρόσφυγες. Οι δύο σημαντικοί συντελεστές γι΄αυτό είναι: 1) το μέγεθος του πληθυσμού (40%): όσο μεγαλύτερος είναι ο πληθυσμός, τόσο ευκολότερο είναι για τα κράτη μέλη να απορροφούν και να ενσωματώνουν πρόσφυγες· 2) το συνολικό ΑΕΠ (40%): οι μεγάλες οικονομίες θεωρούνται γενικά ότι είναι σε καλύτερη θέση να δεχθούν μεγαλύτερες πιέσεις. Επιπλέον, υπάρχουν δύο ήσσονος σημασίας/διορθωτικοί συντελεστές (που εφαρμόζονται αντίστροφα): ο αριθμός των αιτήσεων ασύλου που ελήφθησαν και οι θέσεις μετεγκατάστασης που προσφέρθηκαν κατά την τελευταία πενταετία (10%) και το ποσοστό ανεργίας (10%). Στις τελευταίες περιπτώσεις, όσο υψηλότερος είναι ο αριθμός αιτήσεων ασύλου και όσο υψηλότερο είναι το ποσοστό ανεργίας, τόσο λιγότερα άτομα μπορεί να δεχθεί για μετεγκατάσταση ένα κράτος μέλος.
Η κλείδα κατανομής είναι αντικειμενική;
Η κλείδα βασίζεται σε αντικειμενικά, μετρήσιμα και επαληθεύσιμα κριτήρια με κατάλληλους συντελεστές στάθμισης, τα οποία βασίζονται σε στοιχεία που έχουν παράσχει τα κράτη μέλη στην Eurostat.
Παράλληλα, τα κριτήρια μετεγκατάστασης λαμβάνουν υπόψη το δικαίωμα των προσφύγων, όπως προβλέπεται στον κανονισμό του Δουβλίνου, να μετεγκαθίστανται μαζί με τα μέλη της οικογένειάς τους στο ίδιο κράτος μέλος μετεγκατάστασης και να δίνεται προτεραιότητα στα μείζονα συμφέροντα των παιδιών.
Τι προβλέπεται όσον αφορά τον κανονισμό του Δουβλίνου;
Για τα άτομα που έχουν μετεγκατασταθεί, η προτεινόμενη απόφαση προβλέπει περιορισμένη και προσωρινή παρέκκλιση από ορισμένες διατάξεις του κανονισμού του Δουβλίνου, ειδικότερα όσον αφορά το κριτήριο καθορισμού του κράτους μέλους που είναι αρμόδιο για την εξέταση αίτησης ασύλου. Ως προς τα υπόλοιπα σημεία, ο κανονισμός του Δουβλίνου εξακολουθεί να ισχύει και να εφαρμόζεται, κατά κανόνα, για όλες τις αιτήσεις ασύλου που υποβάλλονται στην Ευρωπαϊκή Ένωση.
Ποιος λαμβάνει την τελική απόφαση για τις αιτήσεις ασύλου των μετεγκατεστημένων ατόμων;
Μόνον οι αιτούντες που φαίνονται εκ πρώτης όψεως ότι έχουν σαφώς ανάγκη διεθνούς προστασίας θα μετεγκατασταθούν από την Ιταλία και την Ελλάδα. Οι ιταλικές και ελληνικές αρχές θα βοηθηθούν για τον εντοπισμό αυτών των ατόμων από την Ευρωπαϊκή Υπηρεσία για το Άσυλο (EASO) και άλλες αρμόδιες υπηρεσίες. Αυτό γίνεται προκειμένου να αποφευχθεί η μετεγκατάσταση αιτούντων στους οποίους δεν θα χορηγηθεί τελικά προστασία και θα πρέπει να επιστρέψουν στις χώρες καταγωγής τους.
Ωστόσο, η απόφαση για το κατά πόσον ένας αιτών άσυλο θα λάβει τελικά μια μορφή διεθνούς προστασίας εναπόκειται στο κράτος μέλος στο οποίο έχει μετεγκατασταθεί ο αιτών.
Ποιος καλύπτει το κόστος μεταφοράς των μετεγκατεστημένων ατόμων;
Ο προϋπολογισμός της ΕΕ προβλέπει ειδικά γι΄αυτό το σύστημα, διάρκειας 24 μηνών, επιπλέον ποσό ύψους 240 εκατ. ευρώ.
Τα κράτη μέλη που αναλαμβάνουν τη μετεγκατάσταση αιτούντων που χρήζουν σαφώς διεθνούς προστασίας θα λαμβάνουν, για κάθε άτομο που μετεγκαθίσταται, κατ΄αποκοπή ποσό 6.000 ευρώ από το Ταμείο Ασύλου, Μετανάστευσης και Ένταξης (ΤΑΜΕ).
Ποια μέτρα θα ληφθούν για την αποφυγή δευτερογενών μετακινήσεων;
Για να αποτρέπονται οι δευτερογενείς μετακινήσεις μετεγκατεστημένων ατόμων από το κράτος μέλος μετεγκατάστασης σε άλλα κράτη μέλη, οι αιτούντες θα ενημερώνονται για τις συνέπειες μιας τέτοιας ενέργειας, συγκεκριμένα ότι θα επιστρέφουν στο κράτος μέλος μετεγκατάστασης, βάσει του συστήματος του Δουβλίνου.
Θα καταβληθούν περαιτέρω προσπάθειες ώστε να διασφαλιστεί η λήψη των δακτυλικών αποτυπωμάτων όλων των νεοεισερχόμενων μεταναστών στην Ιταλία και την Ελλάδα, όπως ορίζει η νομοθεσία της ΕΕ.
Οι αιτούντες των οποίων τα δακτυλικά αποτυπώματα δεν έχουν ληφθεί δεν θα μπορούν να μετεγκατασταθούν σε άλλα κράτη μέλη της ΕΕ.
Ποια είναι τα επόμενα βήματα;
Η πρόταση της Επιτροπής πρέπει τώρα να εγκριθεί από το Συμβούλιο, με ειδική πλειοψηφία, κατόπιν διαβούλευσης με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
Όσον αφορά τους κανόνες ψηφοφορίας στο Συμβούλιο, τα κράτη μέλη που έχουν επιλέξει να εξαιρεθούν από την πρόταση δεν ψηφίζουν.
2. Σύσταση για τη θέσπιση ευρωπαϊκού συστήματος επανεγκατάστασης
Τι είναι η επανεγκατάσταση; Πώς λειτουργεί;
Επανεγκατάσταση είναι η διαδικασία κατά την οποία, κατόπιν αιτήσεως της Ύπατης Αρμοστείας των Ηνωμένων Εθνών για τους Πρόσφυγες («UNHCR»), οι εκτοπισθέντες υπήκοοι τρίτων χωρών που έχουν σαφώς ανάγκη διεθνούς προστασίας μεταφέρονται από μια τρίτη χώρα και εγκαθίστανται σε κράτος μέλος της ΕΕ με στόχο να γίνουν δεκτοί και να τους δοθεί κάποια μορφή διεθνούς προστασίας. Προς το παρόν, η επανεγκατάσταση των προσφύγων είναι προαιρετική. Οι προσπάθειες της ΕΕ αποτελούν το άθροισμα όλων των εθνικών δράσεων. Σήμερα, μόνο 15 κράτη μέλη διαθέτουν συστήματα επανεγκατάστασης, ενώ τρία άλλα κράτη μέλη προβαίνουν σε επανεγκατάσταση προσφύγων κατά περίπτωση. Τα υπόλοιπα κράτη μέλη δεν συμμετέχουν στη διαδικασία επανεγκατάστασης.
